Pensando el proceso Gobierno-ELN

LA PARTICIPACION DE LA SOCIEDAD, DEMOCRACIA  Y SU INCIDENCIA EN LOS CAMBIOS NECESARIOS PARA LA PAZ

CARLOS MEDINA GALLEGO

Docente-Investigador

Universidad Nacional de Colombia

Centro de Pensamiento y Seguimiento al Proceso de Paz - CPSPP-UN

Importantes y necesarios esfuerzos se han comenzado a realizar en relación con el anuncio del inicio de los diálogos de paz entre el Gobierno Nacional y el Ejército de Liberación Nacional-ELN- orientados a hacer aportes para el desarrollo de la agenda en lo referente a la construcción de metodologías que posibiliten que esas conversaciones encuentren rutas efectivas para llegar a acuerdos que pongan fin al conflicto armado,  en un proceso de profundización de la democracia y generación de una sociedad con mayor justicia social y posibilidades de convivencia pacífica.

Es inevitable aceptar que los tres primeros puntos de la agenda están interrelacionados y constituyen ellos mismos un punto único por sus interconexiones determinantes. No de otra manera se puede entender que la participación de la sociedad será en función de iniciativas y propuestas, que hagan viable la paz… en el marco de…un ejercicio dinámico y activo, incluyente y pluralista, que permita construir una visión común de paz que propicie las transformaciones para la nación y las regiones y,  que esto tenga como propósito, programas transformadores para superar, la pobreza, la exclusión social, la corrupción y la degradación ambiental, en búsqueda de equidad. Aspectos que se conseguirán a través de planes alternativos integrales con enfoque territorial, que constituyan opciones económicas y productivas que beneficien a las comunidades.

En general este acuerdo lo que busca es que las comunidades tengan incidencia política en la formulación de las políticas públicas y los planes de desarrollo local, regional y nacional. 

        

1.     Participación Social con incidencia política

La participación social con incidencia política por parte de organizaciones sociales y la ciudadanía constituye el fundamento esencial de estos diálogos.

En gran parte, este enfoque obedece a la naturaleza organizativa del ELN en la que tiene una influencia relevante los movimientos sociales en la construcción colectiva del desarrollo territorial  dirigido a garantizar el pleno ejercicio de los  derechos humanos y civiles, y a solucionar los principales problemas de pobreza y marginalidad de amplios sectores de la población. En este escenario, diferentes grupos organizados de la sociedad civil, como movimientos sociales, organizaciones campesinas, ONG, fundaciones, grupos de base, emergen a la actividad política con el propósito de incidir de manera positiva en la construcción de políticas públicas locales y planes de desarrollo alternativos.  

Situación está que se hace más compleja con la liberalización de la actividad económica y otorgando un papel cada vez más relevante al mercado y la empresa privada nacional y trasnacional, a través de concesiones y privatizaciones. Los controversiales resultados de estas políticas han determinado que en estos últimos años algunos sectores sociales se  reclamen asi mismos una actitud más protagónica frente al Estado.

De la misma forma viene aflorado de manera alternativa una visión de desarrollo desde lo local, que persigue replantear los mecanismos de relacionamiento entre el Estado y la sociedad civil desde una perspectiva de mayor acercamiento entre los gobiernos locales y la población en la definición de las rutas del desarrollo y el bienestar. Esto significa nuevos retos y responsabilidades en el ámbito de la política y de la gestión pública en razón a que las comunidades no están dispuestas a permitir se sigan instrumentalizando los espacios del poder para el beneficio particular en detrimento de las condiciones generales de vida de las poblaciones. El escenario político por el que han transitado las regiones ha estado cargado de violencia, clientelismo y corrupción  haciéndose necesario en un contexto de construcción de paz, la refundación  de las prácticas sociales, de participación política y de incidencia real en la formulación de políticas públicas, formulación e implementación de planes de desarrollo. Esto tiene en los imaginarios del ELN, seguramente dos propósitos:

Primero. Colocar en marcha una estrategia de participación en la que la formulación de planes de desarrollo y políticas públicas se centra cada vez más en los propios actores sociales del desarrollo, propendiendo su fortalecimiento como gestores y protagonistas de su presente y futuro. Esto dirigido hacia un  empoderamiento de grupos organizados de la sociedad marginada y de sociedad local en general, como uno de los más importantes logros del proceso, manifiesto en la capacidad de incidencia política orientada a ejercer su “poder” ante la sociedad que los cobija.

Segundo. La mayor exigencia por conseguir efectividad en los acuerdos se traduce en la necesidad de garantizar sostenibilidad en los resultados, así como beneficios para amplios sectores de la sociedad. En el logro de la sostenibilidad y de una “masificación” de resultados requiere, muchas veces, de adecuar los marcos normativos y las políticas públicas locales, regionales o nacionales, tornando imperativo que los acuerdos incorporen la dimensión  de incidencia política en sus enfoques a fin de priorizar las capacidades de las organizaciones sociales para influir en las políticas públicas.

E l tema de la participación de la sociedad se da  a partir de dos dimensiones: 1. Fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones y las  instituciones para que se conviertan en actores clave en todas las fases de la incidencia política que pueda tener el proceso en la formulación de políticas  públicas. Y, 2. Apoyo a procesos de incidencia en políticas promovidos por actores organizados, no directamente vinculados a partidos políticos,  pero si, articulados a través de movimientos sociales y sectores específicos de la población (comunidades afrodescendientes, indígenas, campesinos, mujeres, jóvenes…).  Para el ELN realizar actividades de diálogo político con las comunidades y con las autoridades gubernamentales nacionales, regionales y locales, significar asumir una posición de defensa por los grupos sociales pobres y marginados a los que dedica su quehacer.

Desde este horizonte de posibilidades surgen inquietudes sobre cuáles deben ser los “productos” de los procesos de participación de la sociedad que resulten suficientes para que el ELN considere que se puede dar por terminado el conflicto armado y que se inicia una era de luchas democráticas. Algunas preguntas podrían orientar esa reflexión:

1.       ¿Cuáles son los resultados que puede arrojar los procesos de participación (incidencia) de los actores sociales y la sociedad en general, que se constituyan en productos validos para la terminación del conflicto armado?; ¿se considera como resultados validos la formulación de políticas públicas y la concertación de planes de desarrollo?

2.       ¿Cuáles son las condiciones y cómo los actores sociales pueden incidir en la formulación de  políticas públicas, en que sectores y a que nivel?

3.       ¿Qué rol cumplen o deben cumplir los diferentes actores o agentes sociales que intervienen en el desarrollo del proceso de paz, en que condiciones y con que garantías?

4.        ¿Cuáles son los alcances, limitaciones, tensiones y desafíos de los procesos de incidencia política llevados a cabo por los actores sociales en el desarrollo del proceso de participación?

5.       ¿Existe un tiempo definido para que se den los procesos de participación y se formulen los planes de desarrollo y las políticas públicas pertinentes en los ámbitos local, regional y nacional? 

2.     Políticas públicas y planes de desarrollo alternativos

Posiblemente los más pertinente para el proceso de conversaciones Gobierno –ELN  en términos de realizaciones tangibles en tiempos determinados, a partir de los componentes que constituyen los tres primeros puntos  de la agenda (participación de la sociedad, democracia y cambios para la paz) sea el de generar acuerdos y consensos para la implementación de planes alternativos y la formulación de políticas públicas de iniciativa social y popular.
    

Aunque las políticas públicas suelen ser entendidas como las decisiones de las autoridades gubernamentales, legislativas, judiciales o de control, que aportan soluciones específicas sobre cómo manejar los asuntos públicos. Es importante señalar que en este proceso adquieren un componente constituyente si parten de las necesidades de las poblaciones y los territorios y convocan a su formulación a la sociedad en su conjunto.  La participación de la sociedad, a través de sus formas organizadas y en procesos de construcción democrática ayudan al enriquecimiento de las propuestas y revisten de legitimidad los acuerdos. Es destacable señalar que la participación política se asuma como un proceso, como acciones orientadas incidir políticamente de la formulación de los objetivos, metas y procedimientos mediante los cuales se alcanza el bien común: la política orientada socialmente hacia la consecución de objetivos determinados.

No obstante es necesario señalar que la política puede entenderse como un ejercicio de poder de un grupo sobre otros y, que en un proceso de construcción democrática de paz, sin que se salven las contradicciones de intereses que reflejan una relación antagónica entre diversos sectores sociales,  es necesario contemplar la posibilidad de obrar política y  éticamente en provecho de todos los grupos involucrados.

Desde un enfoque de integralidad, las políticas públicas abarcan los diferentes ámbitos de la sociedad: lo económico, social, político y cultural. No obstante, se suele hablar de políticas sectoriales, lo que muchas veces conduce a un tratamiento y gestión aislada o segmentada de las mismas. Esto provoca que con frecuencia las decisiones sobre políticas públicas se hagan sin considerar el conjunto de las variables, generando decisiones parceladas e ineficientes. Así por ejemplo, en la actualidad se nota una preponderancia de la aplicación de políticas económicas en detrimento de otros ámbitos de la dimensión humana y social.

 Ahora bien, en concreto: qué deben dejar los diálogos de paz entre el gobierno Nacional y el ELN a través de la participación de la a sociedad… en mi concepto políticas públicas y planes de desarrollo alternativos.

a.     Políticas públicas

Las Políticas Públicas se concretan en:

•        Normas: como las constituciones políticas,  leyes, reglamentos, decretos ejecutivos, resoluciones ministeriales, ordenanzas,  etc.

•        Organizaciones o instituciones públicas: cuya función es la decisión, ejecución y/o control de las políticas públicas.       

•        Planes, programas, proyectos y acciones: se trata, por ejemplo, de planes nacionales de desarrollo, planes de desarrollo local, programas de salud o educación, proyectos de apoyo a las microempresas o pequeñas empresas, etc.

•        Presupuestos e inversiones fiscales: que incluyen las fuentes de financiamiento (impuestos, aranceles, endeudamiento público, etc.) y las líneas de inversión en la implementación de planes, programas, proyectos y acciones.

Las políticas públicas transitan por un ciclo de gestión que comprende cinco etapas básicas: formulación, decisión, definición del presupuesto, ejecución y control. El ciclo de las políticas públicas puede ser gestado desde la noción burocrática o gerencial de lo público, o puede ser el resultado de un ejercicio democrático y participativo con la incorporación de los actores estatales, sociales y de la empresa privada.

El Ciclo de las políticas públicas se desarrolla a través de cinco etapas o fases que es importante tomar en consideración, porque cada una de ellas tiene su propio tiempo.

Formulación: Esta etapa se origina con la idea sobre una nueva política pública, luego pasa por el reconocimiento de los actores en tanto sujetos políticos, el análisis de las condiciones y las relaciones de fuerza frente a determinada política, la identificación de la problemática, el análisis de alternativas y la elección del instrumento formal (política sectorial, ley, reglamento, etc.), para desembocar en la elaboración técnico-política de la propuesta de política pública.

Decisión: Corresponde al proceso de resolución por parte de los organismos gubernamentales competentes, cuya responsabilidad, mecanismos y procedimientos suelen estar definidos en el marco normativo, especialmente en la constitución y leyes nacionales, en las ordenanzas departamental y los acuerdos municipales.

Definición del presupuesto: En esta fase se definen las fuentes de financiamiento y la asignación de los recursos financieros necesarios para ejecutar las políticas decididas. En términos estrictos esta etapa debería ser parte del proceso de formulación y decisión, de modo de contar con los recursos económicos necesarios para su puesta en marcha. La definición del presupuesto suele realizarse una vez aprobados los marcos normativos, planes, programas o proyectos.

Ejecución: Implica la realización práctica de la política pública. Mientras en la experiencia tradicional esta etapa era responsabilidad exclusiva de las autoridades e instituciones públicas, hoy se asume bajo el principio de corresponsabilidad entre los actores sociales, públicos y privados.

Control: Es la última etapa y se orienta al seguimiento y evaluación de los resultados, y la pertinencia y calidad de las políticas públicas aprobadas y ejecutadas. El control exige definir y manejar medidas de evaluación, expresadas normalmente como indicadores, sobre la base de los que se miden los resultados y se extraen aprendizajes para modificar, mejorar e incluso derogar políticas públicas y sustituirlas otras.

b.     Planes de desarrollo alternativos

Los planes de desarrollo alternativos es el otro producto resultante de las dinámicas de participación de la sociedad en las conversaciones de paz. La particularidad que tienen estos planes es que no son el resultado de la iniciativa particular de un gobernante en cumplimiento de su programas de gobierno, sino, de la articulación lógica de las necesidades de las poblaciones y los territorios mediadas por la decidida participación de la sociedad en su elaboración y ejecución.

Estos planes, buscan dar respuesta a las demandas sociales en materia del ejercicio pleno de sus derechos en aspectos que tienen que ver con el desarrollo económico, social, político y cultural de las poblaciones en los territorios. Son planes que toman en serio las iniciativas de las organizaciones sociales y ciudadanas, en materia de desarrollo sectorial, pero lo hacen de manera integral y no desagregada.

La particularidad que tienen estos planes alternativos, de vida o comunitarios,  como también son llamados, es que fundan una nueva institucionalidad en el orden de la participación en la generación de comunidades empoderadas con poder de decisión que reclaman ser protagonistas efectivas en los ámbitos de la implementación y la ejecución de esos planes, así como hacerles seguimiento y control a los programas y proyectos que técnica y económicamente rebasa sus posibilidades.  

3.     Una nueva Institucionalidad

Seguramente la formulación de la política publica y la elaboración de planes alternativos va dar origen a un nuevo modelo de institucionalidad que se piensa desde lo colectivo en la toma de decisiones y en la ejecución de lo planeado.   La institucionalidad hace referencia a los organismos públicos, así como a las organizaciones sociales, que a pesar de tener una estructura y composición distinta a la de las instituciones públicas y no disponer de tanto poder como las primeras, tienen presencia e influencia en las realidades en las que intervienen.

El paso de sociedades industrializadas a las de información y conocimiento, afectó el modelo burocrático y posibilitó el surgimiento del modelo de gerencia pública. Este último modelo acompañó la hegemonía de las políticas neoliberales, orientadas a restablecer el control de los sectores de poder político y económico sobre los agentes de la burocracia. Signos distintivos del modelo de gerencia pública son la gestión basada en la demanda de los usuarios o clientes y la transferencia al sector privado de la administración de los servicios públicos.

A partir de mediados de la década de los 90, el paradigma de institucionalidad pública comenzó a experimentar nuevas transformaciones. Desde entonces se pasó a hablar de gobernanza. Bajo este modelo, la calidad y legitimidad del actuar público se fundamenta en la articulación e interacción entre los diferentes actores sociales y el Estado, así como en la coordinación de los distintos niveles de gobierno.

 Los principales postulados de la gobernanza son: el Estado no es el único actor del desarrollo, se necesita la cooperación y corresponsabilidad de otros; la redefinición de roles y responsabilidades entre múltiples actores; no hay modelos únicos, sino eficiencia adaptativa a la realidad, flexibilidad, experimentación y aprendizaje por prueba y error.

 En suma, en la relación tradicional entre el Estado y la sociedad, se preserva para las instituciones gubernativas el papel esencial en la definición y conducción de las políticas públicas, fundamentadas en un funcionamiento vertical desde la institución pública a la ciudadanía a la que considera meramente como destinataria o beneficiaria. Desde este mismo enfoque, las decisiones sobre políticas se realizan a través de equipos técnicos o de especialistas, muchas veces con una visión sectorial y parcializada

En contraste a este enfoque, las nuevas concepciones sobre la gestión de lo público se sustentan en una relación más democrática desde lo comunitario. Así, en la medida en que el diseño, instrumentación y control de las políticas se realiza sobre bases amplias de participación, se posibilita la construcción de una visión más integral de los objetivos, así como la consideración de vinculaciones intersectoriales y de una perspectiva estratégica del futuro.

Estas nuevas formas de gestión de lo público no implican la anulación de los anteriores modelos, el burocrático y el de gerencia pública, sino su complementariedad, aportando a una relegitimación de las instituciones del Estado y de su papel en los procesos de desarrollo sobre la base de una decidida participación social. En algunas zonas en las que opera el ELN, la gobernabilidad ha tenido transformaciones significativas en el ámbito de un modelo de institucionalidad que involucra lo comunitario en la conducción de sectores estratégicos para el bienestar de las comunidades, como por ejemplo, los servicios públicos. 

4.     Incidencia  política en la formulación de planes de desarrollo y políticas públicas

La participación de la sociedad, la democracia y los cambios necesarios para la paz están concebidos en el marco de una propuesta de incidencia política real de la sociedad sobre los territorios.   La incidencia política puede ser entendida como el proceso mediante el cual la ciudadanía, los actores sociales, económicos e institucionales, participan o influyen en la definición, gestión y control de políticas públicas generales o sectoriales, en el ámbito local, departamental, nacional o internacional. Esta participación o influencia implica crear, modificar, hacer cumplir y/o derogar o limitar  políticas públicas.

Si bien la incidencia política en general y la incidencia en políticas públicas son parte de la acción política, adquiere relevancia mayor la incidencia en la formulación de políticas públicas en la medida en que supone la modificación de los marcos normativos, institucionales, presupuestarios, así como de los planes, programas y proyectos públicos, en el ánimo de que respondan a los intereses de sectores sociales que tradicionalmente están marginados.

Hay en general consenso que las políticas públicas más adecuadas, pertinentes y eficaces, son aquellas que se construyen de manera participativa e incluyente, puesto que se sustentan en el ejercicio de derechos. Esta forma de construcción de las políticas públicas no se reduce a la creación de condiciones normativas, institucionales y operativas, sino que, además, aporta en la transformación de las relaciones asimétricas de poder entre los diferentes actores sociales, lo que da cabida a la posibilidad de contar con políticas pública incluyentes y formuladas desde una visión de desarrollo con equidad.

La incidencia en la formulación de políticas públicas es un proceso relacional entre múltiples actores, organizaciones sociales, instituciones privadas, sectores empresariales, políticos, con los poderes públicos, que incluyen al gobierno, parlamento, administración de justicia y organismos de control. Es por tanto un proceso eminentemente político, en el que se juegan diversos intereses y relaciones de fuerza o poder. No obstante el carácter político de estos procesos, la formulación, presupuestación, gestión y control de las políticas públicas, también requiere criterios y aportes de carácter técnico, pues, se necesita de planificación y direccionamiento estratégico y de construcción técnica política de alternativas viables para solucionar los problemas o limitaciones que motivan las intervenciones.

Los sujetos destinatarios de la incidencia son los poderes públicos, en cuanto actores del proceso de toma de decisiones. De especial relevancia son las funciones ejecutivas o de gobierno, y las parlamentarias o legislativas, en los ámbitos locales, departamentales, nacionales e incluso en el escenario internacional como respuesta a la influencia que ejerce esta esfera en un contexto de globalización. Surge así cada vez con más fuerza la idea de una sociedad civil global o internacional con capacidad de incidir en la definición de las regulaciones mundiales desde el enfoque de los derechos de la humanidad.

Hoy no basta con que las políticas públicas sean el resultado del trabajo técnico y la decisión de las autoridades democráticamente representativas. Se exige que las políticas se encuentren debidamente formuladas y sustentadas y que consideren los diversos intereses y valoraciones existentes en la sociedad, garantizando la participación deliberativa de distintos sectores.

En este sentido la Incidencia en políticas públicas (IPP) es un proceso (Participativo, Intencionado,  Organizado,  Planificado,  Sistemático, Político, Técnico) mediante el cual Actores sociales, económicos, institucionales y la ciudadanía en general, influyen en Políticas públicas a diferentes niveles (Local, Regional, Nacional, Internacional), modificando relaciones de poder, con el propósito de garantizar el ejercicio de derechos fundamentales, el Desarrollo con equidad, una decidida influencia en la formulación de Políticas públicas incluyentes.

5.     Democracia y participación ciudadana

No existe una  única definición democracia. La “democracia” tiene acepciones diferentes, según la ideología de quien lo aplica (liberal, neoliberal, socialista, socialdemócrata, popular…). Seguramente el ELN adoptará una concepción  de democracia como la doctrina o sistema político que se sustenta en la intervención del pueblo en las decisiones colectivas o de gobierno. En este régimen político, la soberanía reside en el pueblo y es ejercida por éste de manera directa o indirecta.

Se habla de democracia directa cuando las decisiones son tomadas directamente por los miembros del pueblo, de las comunidades, de sus formas naturales de organización social y ciudadana. Hay democracia indirecta o representativa cuando la decisión es adoptada por personas que han recibido el mandato de representación por parte del pueblo. La democracia participativa alude al hecho de que el modelo político permite la participación directa de la ciudadanía para negociar sus intereses y buscar la generación de consensos públicos, comunitarios y privados, basados en la reivindicación de los derechos ciudadanos. Estas tres formas de democracia no constituyen por sí alternativas diferentes sino que pueden ser aplicadas de manera complementaria.

El ELN seguramente parte de la afirmación de que existe una crisis de legitimidad que enfrentan los sistemas democráticos de varios países latinoamericanos como consecuencia de las limitaciones que han evidenciado para solucionar las grandes inequidades sociales que afectan a amplios sectores de la población, razón por la cual ha impulsado el surgimiento de iniciativas para fortalecer el talante democrático entre la ciudadanía y de los movimientos sociales, con el propósito de renovar las instituciones públicas, dotándolas de mayor efectividad y capacidades para que representen las demandas de las poblaciones y puedan canalizar y aportar en la resolución de conflictos regionales y nacionales.

 Igualmente el ELN es del criterio que la falta de credibilidad de las élites políticas y de ciertas autoridades públicas, evidencia que no es suficiente la elección por voto popular para garantizar la legitimidad; esto, en el mejor de los casos, lo que puede permitir es la legalidad. La legitimidad en las actuales condiciones depende de la sintonía, participación y representación por parte de los actores sociales,  políticos y públicos de las demandas e intereses sociales y ciudadanos.

En consecuencia, el reclamo participativo  del ELN no significa competir por las decisiones con las instituciones de representación, sino que demanda que éstas se apeguen a los intereses, necesidades y  derechos sociales y ciudadanos. En otras palabras, la democracia directa y participativa no reduce ni eliminan  el papel de la democracia representativa, sino que le dan un nuevo significado democrático. Una mayor participación social y ciudadana significa no solamente un mecanismo para garantizar derechos democráticos, sino también para asegurar la participación  social y ciudadana frente a los asuntos públicos, lo que conlleva a asumir mayores obligaciones.

Como se puede evidenciar, la participación social y ciudadana es un componente fundamental de un nuevo tipo de democracia, constituida por la combinación y síntesis entre democracia representativa y las democracias participativa y directa, lo cual a su vez se constituye en prácticas de buen gobierno, como mecanismo de expresión del interés o proyecto de los distintos actores sociales. Tal combinación puede conducir a la reforma democrática del Estado y a la transformación de las relaciones entre el Estado y la sociedad, especialmente en lo que respecta a la modificación y reducción de las asimetrías sociales y las relaciones de poder.

Además de abonar en una nueva forma de democracia, existen algunos otros argumentos a favor de la participación: proporciona información sobre el ambiente social en el que se ejecutarán las actividades de desarrollo, revela de manera más eficiente las demandas y necesidades de las comunidades en los territorios, genera aprendizajes sociales e innovación en practicas democráticas y de gestión pública , fortalece los actores y las instituciones locales, genera mayor credibilidad y legitimidad sobre los procesos, contribuye a mejorar la eficiencia de las instituciones locales, contribuye a la formación de capital social, fortalece el desempeño productivo de la región o localidad, contribuye al fortalecimiento de identidad local o regional.

Respecto a la participación se constatan dos grandes visiones. Se puede ubicar a la participación como un instrumento de técnica social y política dirigido a involucrar la población en la elaboración de propuesta  o, por el contrario, se la puede relacionar con el mejoramiento de las instituciones públicas y con el ejercicio de la democracia en un proceso de ampliación y profundización de la misma que se ve reflejado en cambio de la orientación de la gestión pública hacia un modelo más incluyente y pluralista. La participación combina ambas dimensiones, aparece como una alternativa frente a la crisis del sistema político y al modelo económico excluyente, a los desafíos de eficacia y sustentabilidad de los procesos de desarrollo, y a las nuevas prácticas de desarrollo local y descentralización.

Los procesos participativos requieren construir ciertas condiciones básicas para madurar y ser efectivos, lo cual demanda tiempo para promover la organización y empoderamiento de los actores sociales, para identificar sus demandas y construir alternativas técnicas, para profundizar el conocimiento de la realidad social y de los procesos de toma de decisiones respecto a los asuntos públicos, para abrir el diálogo y capturar la atención de las autoridades y actores que lideran o facilitan las decisiones, propender al equilibrio de fuerzas cuando existen relaciones asimétricas de poder, entre otras. Esta situación debe ser considerada por la mesa de conversaciones gobierno-ELN, porque existe una saturación del proceso de conversaciones de la primera mesa que recibe la segunda sobre la que seguramente va pesar con mayor fuerza la demanda de resultados en tiempos mas breves. Por esto es necesario definir con claridad el tipo de productos que se demandan de la participación de la sociedad que son necesarios para la paz y las metodologías y cronogramas a través de los cuales se van a logra esos productos, que deben servir para la firma de un acuerdo de terminación del conflicto, pero que son apenas el punto de partida de una largo proceso de transformaciones democráticas.
   

La participación de la sociedad en la formulación de políticas públicas y planes de desarrollo alternativos tiene diversos niveles que fluctúan desde el acceso a la información, hasta formas de participación más complejas y completas que involucran a las comunidades en aspectos relevantes de la gestión pública y la ejecución de políticas, planes y proyectos de desarrollo.

Una ruta de participación podría considerar varios niveles,  pero los más usuales suelen ser los siguientes:

•        La información se encuentra en el primer nivel de participación social y ciudadana y es la condición básica para hacer posible cualquier otro tipo de participación. Se basa en el conocimiento de lo que existe o las propuestas de normas, planes, programas, proyectos y presupuestos de las comunidades y los organismos públicos. Es un nivel que establece con claridad el estado de las cosas a manera de un diagnostico de situación de cambio que construye la inteligencia social necesaria para que se puedan tomar decisiones razonables y acertadas.

·         Un segundo nivel es el de la consulta a la ciudadanía, a través de consultas populares, asambleas locales o regionales, cabildos populares, constituyentes locales,  mesas de trabajo, interlocución y concertación, entre otras posibilidades que permitan a las comunidades conjuntamente con las autoridades gubernamentales y legislativas locales procesar acuerdos sobre las demandas y urgencias de la población respecto a la acción pública.

•        La participación con capacidad de decisión es el tercer nivel, cuyas formas más conocidas son el plebiscito y el referéndum, aunque existen otras novedosas con alcances mas localizados como la elaboración de planes de desarrollo y presupuestos participativos o la planificación concertada del desarrollo local, entre lo público y lo comunitario.

•        La corresponsabilidad en la ejecución de los planes de desarrollo y las políticas públicas puede ser considerada como el cuarto nivel. La ejecución supone una adecuada distribución de funciones y responsabilidades entre el Estado, las comunidades y la ciudadanía en general. La inclusión de las comunidades y los movimientos sociales en la ejecución de programas, planes y proyectos de interés común con acompañamiento técnico y control fiscal constituye un ejercicio innovador en materia de participación en gestión pública. 

•        Un quinto nivel es el control social de las acciones de las instituciones públicas por parte de la población y sus diferentes formas organizativas, lo que se relaciona con el seguimiento y la evaluación, así como con diversas formas de escrutinio y veeduría ciudadana, sobre el cumplimiento de lo acordado y construido socialmente.

6.     Riesgos y límites de la participación de la sociedad

Las oportunidades para participar e influir en políticas públicas no son las mismas para todas y todos los ciudadanos. La exclusión que caracteriza a nuestras sociedades margina a amplios sectores sociales de la definición, ejecución y control de políticas públicas. Por condición de género, por la extracción socioeconómica, por el origen étnico, la edad o el lugar de residencia, gran parte de la población de nuestro país enfrenta obstáculos para participar.

La pérdida de linderos entre gestión pública y el intereses privados que se viene produciendo desde hace algo más de tres décadas, junto con el oportunismo que ha manifestado las elites políticas y económicas y su particular desinteres por el bienestar comun, han generado desencanto en la ciudadanía y desconfianza hacia las instituciones del Estado. En la actualidad, varios conflictos se expresan y resuelven fuera de los canales legales en la construcción de nuevas institucionalidades que hacen la forma Estado.  

Pese a estos problemas y al ejercicio brutal de la violencia, las comunidades, sus movimientos sociales y la  ciudadanía ha ido tomando fuerza a través de la acción organizada de sectores étnicos, barriales, de mujeres, ambientalistas, de gobiernos locales, entre otros. Los actores tradicionalmente excluidos de los procesos de construcción de políticas y sin capacidad de hacer valer su visión en la gestión pública, tienden hoy en día a ejercer sus derechos ciudadanos y a ser reconocidos desde sus propios espacios. Poco a poco han ido convirtiéndose en sujeto social, de derecho y político con influencia determinante sobre el territorio.

No obstante toda la oferta de oportunidades que tiene la participación de la sociedad en la definición de los asuntos públicos del desarrollo es necesario señalar que  también existen determinados tipos de riesgos o limitaciones en los procesos participativos:

La más importante limitación es la ausencia de poder de los sectores que tienen menos recursos y menor capacidad para influir en los procesos y toda toma de decisiones: la población que soporta situaciones de pobreza en extrema desorganización y dispersión, la poca, condicionada participación de  los niños, niñas y adolescentes, las mujeres, los indígenas y afro americanos, entre otros.

Las limitaciones para confrontar con grupos o élites participativas, que generalmente cuentan con niveles más altos de cultura, conocimiento técnico y mayores recursos institucionales, materiales y económicos, pero que no necesariamente representan los intereses de los sectores sociales marginados.

La participación de la ciudadanía no organizada, que conforma la mayoría de la población, así como el temor al conflicto armado o a la represión institucional  que experimentan amplios sectores sociales.

La percepción del conflicto través del conflicto armado, desconociendo la naturaleza social y política del mismo. Este supuesto minimiza el conflicto y los reduce a prácticas de violencia. El conflicto entendido positivamente y tratado de manera adecuada da origen a una mayor democratización de la sociedad. No hay que olvidar que uno de los elementos esenciales de la democracia y la política ha sido el conflicto que se produce por las asimetrías sociales, impulsando a que determinados sectores se orienten hacia la búsqueda de equidad y justicia.

Un riesgo al que hay que prestar especial atención es el que genera un modelo de participación inútil, en el que se desgastan las fuerzas sociales elaborando propuestas y proponiendo políticas, planes, programas, proyectos, acciones  que no tienen ningún nivel de influencia en el comportamiento institucional, son ignorados, o aun peor,  acordados e incumplidos.
   

Otro riesgo es no entender que el diálogo político pluralista, es aquel en el que se establece una relación e interacción entre dos o más actores diferentes, que están dispuestos al entendimiento a través de la expresión de sus intereses y razones, y de la negociación deliberativa y de concertación.

En su dimensión política y social, el conflicto constituye una demanda por mayor libertad y participación social, así como por una mejor distribución del poder político y mayor equidad social y,  ese es el propósito ultimo de la participación social con incidencia política.

7.     Desafíos organizativos de la participación de la sociedad en la construcción de paz

La participación social y ciudadana en el desarrollo de la gestión política y el fortalecimiento de la democracia debe ser  caracterizada como diversa y compleja. Su tratamiento depende de múltiples factores, como el momento histórico que se vive en el país y en las regiones, la pertinencia social de la misma, el entorno cultural e ideología de quienes participan, su capacidad organizativa y de movilización social, su inteligencia propositiva, la capacidad para aceptar y moverse en una pluralidad de intereses, la disposición política de la institucionalidad, la existencia de canales legales y legítimos, condiciones y recursos, los acompañamientos técnicos, los mecanismos de resolución negociada de conflictos, las mediaciones calificadas, entre otros.

Pese a esa complejidad apenas esbozada es necesario establecer unos criterios que ayuden a sortean los desafíos que tiene la participación de la sociedad en un proceso de conversaciones de paz donde su protagonismo es esencial.

Creo que un punto a resolver es el de la capacidad de incidencia política de la sociedad en la toma de decisiones y en el procedimiento mismo de la participación. Anotemos algunos aspectos a tomar en consideración:     

a.      En un proceso participación social que se proponga tener incidencia política es preciso asegurar que el actor social o los actores sociales que lo promueven, incorporen fórmulas de concertación a lo interno de sus propias organizaciones. Esto es que antes que llevar denuncias,  diagnósticos y cargar demandas establezcan rutas claras de concertación social sobre lo realizable y que ello sea el resultado de una modalidad interna de consulta, análisis y decisión que depuren, clarifiquen y hagan explicitas elaboraciones que permitan fluir en las conversaciones y dar respuesta oportuna y pertinente a los procesos de conversación y acuerdos que se dan hacia fuera. Lo decidido internamente es material de trabajo y no debe convertirse en obstáculo insalvable. Es materia de acuerdo y no de imposición.

b.       Las organizaciones sociales deben relacionarse con diferentes instancias de la gestión pública, incluyendo a los partidos políticos. Si bien los partidos políticos han perdido credibilidad y representatividad, no dejan de ser organizaciones de la sociedad civil que se orientan específicamente a la incidencia política y trabajan para acceder al ejercicio directo de la gestión pública. Son elementos imprescindibles del escenario democrático y el desafío consiste en lograr y mantener esquemas democráticos a su interior. Las organizaciones y movimientos sociales deben incidir cada vez más en el comportamiento de los partidos políticos, en tanto éstos tienen la función de mediar en la solución de sus problemas frente a las instituciones estatales

c.        Muchos temas sobre los que se requiere incidir, pueden revestir diversos grados de complejidad, por lo que puede ser de extrema importancia contar con adecuados niveles de información y de criterios técnicos. Con asesoría y acompañamiento académicos y profesionales que faciliten la toma de decisiones pertinentes.

d.      Es necesario considerar la participación de la sociedad  como actor en procesos de incidencia política, debe tomar en consideración  toda entidad social e institucional con identidad propia que tiene visión e interés sobre un tema, sobre el que asume posición, y actúa y construye una relación social y de poder. En este sentido los actores que participan en procesos de incidencia en política son todas las entidades que participan en la construcción, implementación y control de una política pública en relación a un tema definido. Entre ellos en orden de importancia las autoridades públicas como gobierno nacional, gobernaciones, Congreso Nacional asambleas departamentales, concejo municipal, ministerios, secretarias de despacho, funcionarios y técnicos de una entidad o servicio público; Organización social de base y de segundo grado; movimientos sociales: partidos políticos; grupos cívicos; Organizaciones No Gubernamentales; sector privado empresarial; organización confesional, iglesias; centros de experticia, de investigación, académico o profesional; medio de comunicación (canal de TV, periódico, emisora radial, página Web); entidad de servicio – ONG –, proyecto de cooperación internacional; comunidades étnicas, población LGTBI, Movimientos ambientalistas;  entre otros

e.      El grado de involucramiento de un actor en el proceso de Participación Política con algún nivel de incidencia puede variar de intensidad y profundidad. Un actor puede únicamente disponer de información relevante sobre un tema, estar en conocimiento del marco legal y político existente y de las propuestas de normas y planes en elaboración. En otro nivel puede estar invitado a expresar su demanda y puntos de vista respecto a la acción pública y las propuestas en proceso de elaboración, hasta llegar a exteriorizar su opinión y participar de la decisión sobre una política pública (por referéndum, por voto, etc.) y ser co-responsable en su ejecución y el control de su implementación.

f.        Es importante desarrollar una comprensión de las fuerzas sociales que tienen intereses en una determinada política pública, por ejemplo, ambiental, minero- energética, desarrollo agrario, seguridad ciudadana, salud, educación… Para eso se propone una clasificación de las categorías de análisis y una organización racional de las poblaciones intervinientes donde se pueda hacer el mejor uso de sus experticias y motivaciones para establecer el diagnóstico y diseñar las políticas y estrategia a seguir. Es importante que quienes integran la fuerza organizadora e impulsora de la participación social en los territorios puedan identificar de manera concreta a los demás actores con capacidad de incidir en la elaboración de propuestas, elementos de políticas públicas, a fin de establecer estrategias viables o introducir ajustes que incrementen el impacto de su participación.

g.      Debe existir una fuerza organizadora e impulsora de la participación compuesta por actores sociales, económicos, políticos, públicos, cívicos, que ejercen presión directa o indirecta sobre el poder gubernamental para obtener decisiones de política pública conforme a su visión e interés.   Esta fuerza debe ser amplia y pluralista y tener la iniciativa de organizar el trabajo y conducirlo, asi como de analizar las problemáticas y sus repercusiones, identifican a los otros actores, definen la estrategia para su participación. El propósito es incidir políticamente en el logro de una adecuación o un cambio de política y,  en la elaboración del diseño técnico-político de las propuestas, para lo cual se pueden hacer acompañar de asesores y expertos.

h.      En la participación de la sociedad no se refunda ni la sociedad,  ni el Estado, pero si se amplia y se profundiza la democracia y se crean las condiciones para que los procesos de transformación social fluyan con mayor legitimidad y legalidad, por esto, es necesario establecer un buen relacionamiento con las instancias que cuentan con atribuciones y competencias para resolver las demandas de políticas públicas y persuadirlas de la importancia que tiene la gestión social en el desarrollo de la gestión pública.

i.        La participación de la sociedad que hemos caracterizado como diversa y compleja, no siempre esta en el sentido del interés colectivo y el bien común, también existen fuerzas que están detrás del interés particular y el bien privado.   Actores sociales o institucionales que se oponen a las propuestas y que disponen de recursos para influir sobre los responsables de la toma de decisión. Cualquier iniciativa de Participación Política genera resistencia de distinta naturaleza e intensidad y tiene opositores con diversos argumentos y fuerza. Sin embargo, es necesario tener presente, que las fuerzas opositoras no siempre constituyen bloques monolíticos; a su interior pueden presentarse sectores con los que se puede negociar, lo que permite evitar que las propuestas sean bloqueada. Lo ideal es que se pueda favorecer los interese de todas las partes, pero eso no es posible. Siempre es mejor un acuerdo con limitaciones, que una nueva guerra.  

j.        Para que la participación social se revistan de mayores legitimidades siempre es pertinente contar con apoyos de personas influyentes, una opinión pública a favor, organizaciones importantes… que pueden jugar un rol decisivo en el momento de definiciones. Actores que intervienen de manera activa en los procesos de decisión tales como los medios de comunicación (TV, radio, prensa), los partidos políticos y movimientos sociales, los centros de experticia (medio académico, instituto especializado, gremio profesional), las instituciones religiosas, las fuerzas armadas… Estos actores tienen un gran poder en la sociedad, influyen en la percepción de la ciudadanía, en la formación de corrientes de opinión y en la posición de las personas que deciden. Pueden bloquear o visibilizar las propuestas.

8.     Una ruta metodológica sencilla

Lo más difícil de un proceso de participación de la sociedad, en un ambiente de ampliación y profundización de la democracia para señalar propuestas que generen cambios necesarios para la paz es como hacerlo y en que tiempos. Para ello sería pertinente tomar en consideración los siguientes aspectos en la construcción de unidades de análisis en el establecimiento de proceso que no por complejos deben ser inmanejables:  

1.      Establecer los elementos que unen a los actores. Los actores sociales delimitan la problemática que les preocupa, las necesidades que tienen en común y acuerdan los objetivos de cambio que persiguen. Esto es elaboración de agendas.

2.      Definición de mecanismos de participación y de representación El grupo define los mecanismos que van a permitir la participación de los diferentes segmentos de actores que lo compone. Esto es la organización de la participación y la construcción de los niveles de decisión, representación y autoridad.

3.      Auto-diagnóstico de la problemática El grupo procede a un análisis de las diferentes dimensiones de las problemáticas, de los actores involucrados y de de las formulas de solución. Esto significa produccion social de insumos:

4.      Elaboración de una propuesta y un plan de acción que reflejen voluntad colectiva. Esto sistematización y formulación de política y con un plan de incidencia.

5.      Definición de una organización apropiada El grupo determina una organización eficaz, establece niveles de decisión y autoridad, representación e interlocución legítima que se apropie de la responsabilidad de llegar acuerdos y del seguimiento a la implementación.

6.      Ejecución y evaluación del plan El grupo lleva a la práctica el plan de incidencia con capacidad de adaptarlo en función de los avances logrados, de la reacción de los otros actores y de las condiciones cambiantes del entorno.

Existen varios métodos para promover y realizar procesos de incidencia de la sociedad en la formulación de políticas públicas, pero en general todos tienen que pasar por cuatro pasos:

1.      Diagnóstico se define la situación o situaciones de conflicto

2.      Elaboración de la propuesta se distingue entre a) la identificación de los elementos clave de la política a introducir o a modificar y b) el delineamiento de estrategias de acción para lograr incidencia.

3.      En el establecimiento del plan de incidencia sugiere a) definir las líneas de acción y la repartición de responsabilidades y b) la lógica del plan.

4.      Seguimiento y evaluación tomar en cuenta a) el seguimiento-evaluación de la ejecución del plan b) la evaluación del impacto efectivamente logrado con la nueva política.

Reflexiones finales

Convertir a la sociedad en un sujeto de dialogo en unas conversaciones de paz es fruto de un proceso paulatino de empoderamiento que conduce a actores sociales marginados o excluidos a desarrollar su visión del mundo social y político, a ganar identidad y su voluntad política, y de esa manera a concebir y realizar acciones de incidencia política  para negociar entornos más favorables a sus necesidades. Incidir en la gestión pública con eficacia requiere y fomenta una actitud proactiva, promueve el fortalecimiento organizacional y la necesidad de robustecer liderazgos, de formular objetivos claros y desarrollar capacidades para posicionarse ante la opinión pública y a otras fuerzas sociales.

La capacidad de influir en lo político depende del poder que el grupo logra controlar y de su capacidad para utilizarlo, lo que tiene que ver con su fortalecimiento como sujeto social y político tanto a su interior como en sus relaciones con otros grupos e intereses, lo que tiene implícito un diálogo más amplio que sus propios espacios naturales y sus propias u exclusivas necesidades.

Los movimientos sociales luchan para lograr negociar nuevas reglas más equitativas que contribuyan a la transformación de las relaciones de poder y a la construcción de ambientes de bienestar, convivencia y seguridad superiores, pero están en espacios en que la multiplicidad intereses debe ser tenida en cuenta en diálogos abiertos y francos en que se construyen agendas comunes. La produccion local y regional, genera insumos para la construcción de política pública de implicaciones nacionales, porque se comparten problemáticas y necesidades que lo posibilitan.

Un ruta acertada en esa propuesta hecha por el ELN de depositar la confianza en la sociedad para que participe democráticamente en la formulación de propuestas, política publica y planes de desarrollo alternativo, es que esta concluya en el tiempo en una gran DIALOGO NACIONAL y en un PROGRAMA NACIONAL DE PAZ, que comprometa reformas constitucionales e institucionales democráticas,  Políticas públicas, planes de desarrollo e inversiones focalizadas.     

Notas Bibliográficas. Gran parte de las ideas de este documento pertenecen al patrimonio cultural de los movimientos sociales de América Latina expuestos en varios eventos y talleres internacionales y sistematizadas en documentos de los cuales fueron tomadas de manera literal y ajustadas a la realidad y a las necesidades del actual proceso de paz Gobierno Nacional –ELN. Entre los documentos utilizados son relevantes; “¿Cómo actores sociales inciden en políticas públicas?”. Memorias del IX Seminario Taller Latinoamericano ASOCAM. Cochabamba, Bolivia. Benalcázar, Patricio. (2006). “Incidencia Política: Estrategia, Metodología y Herramientas” Ponencia presentada en el Seminario –Taller de ASOCAM. Área de Sociedad Civil de CRSEcuador. Cochabamba, Bolivia. CARE (2001). Promoviendo el cambio de políticas. Guías y herramientas para la incidencia política. Atlanta, USA. Cifra, Jordi (1998). Lobbying, cómo influir eficazmente en las decisiones de las instituciones públicas. Ediciones Gestión. Barcelona, España. http//:www.wikipedia.org Ocón (2006). “Reflexión sobre la aplicación de métodos”. Ponencia presentada en el Seminario –Taller de ASOCAM. Cochabamba, Bolivia. Prats i Catalá, Joan (2005). Las transformaciones de las administraciones públicas de nuestro tiempo. Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, Barcelona, España. McKinley, Andrés. CRS (2002). Facilitando un taller básico de incidencia política. El Salvador. WOLA-CEDPA (2005).